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环境信息公开:在荆棘中勇往直前
2012-10-19
 

  近年来,每逢“6·5”世界环境日前后,环境保护部都会发布《中国环境状况公报》,并通过国务院新闻办新闻发布会就公众关注的环境保护热点、重点问题回答媒体提问。  资料图片由中国环境报记者 邓佳 摄

  党的十六大报告指出,要认真推行政务公开制度;党的十七大报告进一步强调,完善政务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

  多年来,环保部门全力推动环境信息公开,打造公众参与环境决策和环境管理的平台,探索政府职能转型和管理制度创新。如今,环境信息公开制度已成为一项逐渐发展中的制度创新和系统工程。

  环境信息公开制度基本建立,环境管理模式向多方参与的开放式环境管理模式转变

  环境信息公开是社会公众督促政府和企业加强环境保护减少污染的重要手段,成为我国环境管理改革与创新的保障。

  我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》和《环境影响评价法》等法律法规,在环境信息公开方面都有着相关规定和要求。

  2005年,国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,进一步对环境信息公开提出了明确要求,指出要实行环境质量公告制度,定期公布各省(区、市)有关环境保护指标,发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息。并要求企业公开环境信息。

  2007年,国务院出台《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)后,原国家环保总局第一时间颁布了《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》),成为目前唯一的专门针对环境信息公开出台的部门规章,具有一定的法律约束力。《办法》标志着我国已经初步建立了环境信息公开制度,有效地改变了过去政府与企业、个人之间的信息不对称状况,推动了从传统政府主导的环境管理模式向多方参与的开放式环境共管模式的转变。

  从探索环境信息公开到环境信息公开制度初步形成,为推动环境管理转型,多年来,环保部门将抓基础、抓创新放在重要位置。

  抓基础,信息公开体系建设进一步加强。《环境保护部信息公开目录》、《环境保护部信息公开指南》、《环境保护部政府信息依申请公开工作规程》、《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》等一批规范性文件出台实施。很多地方建立了信息发布协调机制,制定了环保信息公开内部流程和主动公开、依申请公开、保密审查的工作要求。

  抓创新,信息公开方式更加丰富。各级环保部门普遍在政府网站开设信息公开专栏,建立面向公众开放的环境数据中心,设立电子信箱。充分利用政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等载体和渠道,公开权威信息、解读热点事件、宣传环保工作。一些地方还创新利用手机短信平台、微博方式等发布环保信息,实现互动交流。

  1990年6月2日,原国家环保局首次公布了《1989年中国环境状况公报》,之后每年均有发布,报告中所涵盖的信息日渐丰富。同时,全国各地也都陆续在每年发布环境状况公报,将当地的环境形势和环保工作取得的成绩、存在的不足及重点工作和措施等向社会公布。

  目前,我国环境信息公开主要表现在以下几方面:公共环境信息的公开。如环境质量公报、重点流域重点断面水质质量周报、城市空气质量周报、日报、预报等;重大污染事故紧急通报;在中央和地方各级环保部门实行的政府上网工程及政务公开。其中包括从1998年开始实施的环境监理政务公开和排污收费政务公开试点工作。

  就目前而言,各级环保部门网站是环境信息的主要发布平台,发布的环境信息一般包括环境保护法律法规、环境保护规划、建设项目环境影响评价结果、环境保护收费情况、突发环境事件应急处置通报、污染严重的企业名单、环境监测报告(主要包括城市空气质量日报和预报、重点流域水质自动监测周报、地表水水质月报和重点城市、饮用水源地水质月报、南水北调东线水质月报、城市“菜篮子”基地环境质量状况)等。可以说,我国环境信息公开制度,经历了从无到有的建立过程,并已取得长足的进步。

  为保障环境信息的公开,各地相继制定了环境信息公开暂行办法、实施方法、公开规则、实施细则,建立了主动公开机制和依申请公开机制,建立了新闻发言人制度或信息发布协调机制和虚假或不完整信息澄清工作机制。一些地方相继制定了环境信息公开保密审查制度,一些单位还有新闻发言人制度或新闻发布制度。一些地方建立健全政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,以期对政府环境信息公开工作进行考核、评议。

  在环境信息公开平台建设方面,多数采用新闻发布会、环境公报,利用报纸、杂志、广播电台和电视台,以及通过设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等形式公开政府环境信息。

  不断创新环境信息公开制度,拓展环境信息公开的渠道和平台,以环境信息公开促进可持续发展和保障民生

  环境信息公开,不仅是创新环境管理制度的需要,也是推动可持续发展和保障民生的必然选择。为此,环保部门在环境信息公开中,把抓民生和抓热点作为主攻方向,取得了显著成效。

  抓民生,主动公开力度明显加大。近年来,环境保护部通过部政府网站、中国环境报、环境保护部公报等媒介,主动公开环境信息,其中仅在部政府网站已主动公开各类政府信息两万余条,相关环境信息5万多条。2011年,在部门户网站设置环保专项行动整治铅蓄电池企业信息公开栏,督导各省(区、市)在媒体上公布相关信息,这是首次将一个行业所有企业名单及其环境整治信息向全社会公开,起到了很好的社会监督效果。今年,环境保护部修订发布新的《环境空气质量标准》,在第一时间通过政府网站向社会公布,紧接着就在国务院新闻办公室召开新闻发布会,及时回应社会关切。

  浙江省嘉兴市环保局大力推动污染源监管信息公开,通过促进公众对环保工作的积极参与和支持,形成了污染监管的强大压力,推动转方式调结构和企业改造升级。嘉兴市环保局将污染源监管信息进行分类,从项目审批到验收再到执法监管,实现全过程公开。

  江苏省常州市通过建设“三合一”行政权力公开平台、分色管理企业、超标排污公开道歉等方式,形成一套有效促进环境信息公开的机制。“三合一”网络平台是指依托常州市电子政务网,对原有行政执法数据库、网上审批系统、电子监察系统进行整合、改造、提升,打造行政服务、法制监督和行政监察互联互通、资源共享的网络平台。

  常州市严格按程序和标准做好企业环境行为等级评定工作,将企业分为绿色、蓝色、黄色、红色、黑色5个等级,向社会公布,并以此作为企业金融信贷的前置条件。

  抓热点,突发环境事件信息公开及时透明。环境保护部高度重视突发环境事件应对、处置、调查、处理信息的公开,力求全面、及时、准确。安徽怀宁、浙江德清、湖南衡阳血铅超标事件,云南曲靖铬渣非法倾倒事件,广西龙江河镉污染事件的相关信息,都在第一时间向社会公布,有效保障了公众知情权。

  2011年日本福岛核事故发生后,环境保护部在政府网站开设福岛核电事故应急专栏,发布权威消息,开展科普宣传。环境保护部核与辐射安全保障中心等部门的官员接受媒体采访,针对日本福岛第一核电站事故发生的原因,从中国核电厂选址及设计对预防海啸的考虑、核电站一旦发生严重事故后如何确保安全壳的完整性等方面,说明中国新建核电厂为预防和缓解严重事故做了许多改进,安全性能够满足国际原子能机构和我国现行核安全法规的要求,具有较高的安全水平。这些都从履行政府信息公开责任的角度,提高了环保部门环境信息公开的水平,较好地满足了公众的知情权。这一系列信息公开手段,起到了释疑解惑、稳定人心、稳定社会的积极效果。消除公众疑虑,维护了社会和谐稳定。

  同时,在许多地方,保障民生也日益成为环境信息公开的重要导向和内涵。

  浙江省宁波市在接受测评的全国113个重点城市中连续3年获得“三连冠”。日常监管信息公示、环境投诉举报信息公示、依法申请公开是宁波在环境信息公开上的三大优势项目。在宁波市环保局和各县(市)、区环保局网站上,均能看到行政处罚专栏,公布包括违法企业名称、违法时间、违法事实、违反的法律条款以及环保部门处理意见等具体内容,及时准确反映企业环保信用履行情况。

  今年国庆长假期间,北京市环境监测中心公布全部35个PM2.5监测网络的站点试运行数据。至此,对北京市民来说,PM2.5不再是一个环保名词,而是生活区域空气质量的实时监控者。从公众角度来看,这一信息公开进程的推进,其实就是环境知情权不断得到保障的过程。

  目前,我国正处在经济发展转型期和污染事故高发期,环境信息公开不仅满足了公众对环境事务的知情权,更满足了公众的对环境事务的表达权、参与权、监督权。广泛而充分的公众环境参与,有助于环境事务的民主决策和科学决策,及时妥善处置突发环境事件,将事故危害和影响控制在最小限度,有力保障民生。

  环境信息公开为推动公众深度参与环境治理体系建设提供了坚实基础

  环境问题是社会公共问题,环境保护需要各方的共同努力尤其是社会公众的积极参与,而实现这种合作与参与的一个基本前提便是公众对相关环境信息的获知。近年来,环境信息公开为推动公众深度参与环境治理体系建设提供了坚实基础。

  要保障公众科学、理性、积极、有序地参与环境保护,在推进环境信息公开中,就必须把抓服务作为重要方向。

  抓服务,依申请信息公开规范便捷。各级环保部门普遍建立了当面申请、信函申请、网上申请等多种信息公开申请渠道,健全受理、答复等工作机制,为群众申请获取政府信息提供便利条件。在办理依申请信息公开中,各级环保部门坚持“公开为原则,不公开为例外”的要求,依法依规及时予以答复。截至今年6月底,环境保护部机关共受理信息公开申请764件,全部给予及时、有效答复,涉及重要敏感事项、行政复议的事项也大都得到妥善圆满处理。

  2005年,圆明园在湖底铺设防渗膜受到专家质疑,随后被媒体曝光,这一事件成为当时的社会焦点事件。原国家环保总局积极回应,组织召开了圆明园防渗工程听证会,包括这一事件披露人张正春在内的社会各界代表120人和30多家媒体参加听证。来自各界的群众代表畅所欲言,发表意见、提出建议,充分发挥他们参与管理环境公共事务的主动性与能动性,使群众的智慧成为决策依据,使群众的力量成为管理支撑。在充分听取和吸收采纳群众意见的基础上,组织各方专家对清华大学的环评报告书进行了认真审查,要求圆明园东部湖底防渗工程必须进行全面整改。积极主动公开环境信息,通过召开听证会让公众参与决策,有效地推动了公众参与,化解了社会矛盾,使公众和民间环保组织参与环境保护在思想上、策略上、方法上,都渐渐发生了质的转变。由过去单纯指责、对抗,逐步走向理性思考,与地方政府和环保部门沟通协商、携手合作,有力地提高了环境保护的能力,增强了环境保护的动力,凝聚了环境保护的合力。

  如果说圆明园防渗膜事件是公众与环保部门在法律意义上正面对话的开始,厦门PX事件则更多是一个寻求更有效对话途径的高潮。公众和政府似乎从圆明园到厦门开始重新相识。随着《环境信息公开办法》的实施,公众了解和运用法律以加强对话能力的趋势愈加明显。目前,各地多家民间环保组织相继发布了环境信息公开与公众参与的本地指南,并举办圆桌会议和培训等活动,进行环境信息公开办法实用信息的宣传。

  7年前,没有多少人能意识到公众环境研究中心开展“绿色供应链”项目会产生让污染企业望而生畏的巨大能量。在公众环境研究中心主任马军看来,产生巨大能量的动力来自公众参与。经过近7年的收集整理,企业超标违规的记录从最初2500条增加至7.9万条,这一数据库成为一个供应链管理的重要工具。

  仅有环境信息公开是不够的,还需要激发公众参与。2007年3月22日,由公众环境研究中心牵头的21家环保组织发布了《绿色选择倡议》,倡议消费者利用购买权利影响企业的环保表现,先后有37家环保NGO加入了绿色选择联盟。

  自然之友联合多家国内民间环保组织,对环保记录不良的金东纸业申请上市环保核查发出了诘问。在认真履行公众参与程序,有序发出信息公开申请之后,2009年3月,环境保护部对金东纸业上市环保核查再次进行公示,对民间组织提出的问题进行了直接和公开的解答。

  多年来,环保部门积极与公众、民间环保组织交流沟通,在推进环境信息公开方面做出了不懈努力,并取得了令人瞩目的成绩。人民群众的环境意识普遍觉醒,参与社会管理的诉求越来越强,对加大环保信息公开的范围和力度提出了新的要求。为此,环境保护部做出专门部署,要求进一步推进环境保护信息公开工作,从加强环境核查审批信息公开,着力推进信息主动公开;加强环境监测信息公开,全面推进涉及民生、社会关注度高的环境保护信息公开;加强重特大突发环境事件信息公开,及时公布处置情况;加强依申请公开工作,切实推进信息公开工作法制化规范化;加强环境保护信息公开的基础工作和队伍建设,不断提高环境信息公开能力等方面提出了具体要求。

  环境信息公开,依然任重而道远。


 
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